Рейтинг качества работы министерств и агентств Казахстана по итогам 2013 года и первого квартала 2014 года.

Критерии успешности деятельности министерств и агентств распределились следующим образом: наиболее значимым является успешная реализация программ и проектов в подведомственной сфере. Значимость данного критерия, по мнению экспертов, существенно превосходит значимость других критериев (5,18 из 7-балльной шкалы). В тройке наиболее значимых показателей демонстрирующих эффективность структуры/ведомства «влияние структуры на динамику процессов в подконтрольной сфере», а также «фигурирование структуры/ведомства в коррупционных скандалах». В контексте третьего фактора речь идет о не включенности представителей ведомства в коррупционные скандалы, что на сегодняшний день является достаточно распространенным явлением.

Носящий достаточно субъективный характер фактор «положение первого руководителя в казахстанской элите» располагается на четвертой позиции в списке наиболее значимых критериев, демонстрирующих успешность ведомства/структуры. Тогда как на пятую строчку данного списка эксперты отнесли один из наиболее значимых на наш взгляд критериев: «открытость» структуры в принятии решений».

Что касается факторов, которые, по мнению экспертов, не имеют столь высокой значимости в вопросах успешной деятельности министерств, то это: транспарентность для общественного контроля, способность к взаимодействию с другими органами власти, а также перспективы дальнейшего карьерного роста первого руководителя.

В соответствии с этими критериями эксперты оценили качество работы министерств и агентств Правительства РК в 2013 году и первом квартале 2014 года:

Недавно созданные Агентство по защите потребителей и Агентство по связи и информации в данном отчете экспертами не оценивались, поскольку еще не успели проработать достаточно длительное время. Данные по этим агентствам будут включены в следующий отчет.

В связи с большим числом структур Правительства Исследовательское агентство «Рейтинг.kz» сфокусировало внимание на группе лидеров и группе аутсайдеров:

По итогам 2013 года и первому кварталу 2014 наиболее успешными министерством было признано Министерство иностранных дел. Вместе с тем, показатель наиболее успешного ведомства Казахстана составил лишь 3,07 балла, что вдвое меньше чем максимально возможный показатель эффективности.

Чем обусловлено первое место МИД РК в рассматриваемом рейтинге? 2013 год стал успешным для казахстанской дипломатии. В частности, новый председатель КНР Си Цзиньпинь в 2013 году дважды встречался с Нурсултаном Назарбаевым: в рамках Боаосского форума, а также в ходе государственного визита Си Цзиньпина в Астану.

2013 год ознаменовался и запуском нового механизма сотрудничества с США  -  Комиссии по научно-техническому сотрудничеству. Под этим подразумевается совместная работа в различных областях: образование, здравоохранение, инновации, альтернативная энергетика, информационные технологии и т.д.

В 2013 году состоялся целый ряд визитов в Казахстан высокопоставленных представителей ЕС и европейских государств, включая первые официальные визиты в РК Председателя Еврокомиссии Жозе Мануэла Баррозу и Премьер-министра Великобритании Дэвида Кэмерона.

Значимым событием стало и то, что в прошлом году Казахстан выдвинул свою кандидатуру в непостоянные члены Совета Безопасности ООН на период 2017-2018 годы.

В первом квартале 2014 года работа МИДа была сфокусирована на минимизации негативных последствий от обострения внутриполитической обстановки на Украине, а также подготовке к подписанию договора о создании Евразийского экономического союза. Взвешенные оценки ведомства, стремление обеспечить максимально возможную защиту интересов Казахстана, также были положительно отмечены в экспертном сообществе.

Министерство финансов заняло вторую строчку в рейтинге наиболее эффективных ведомств РК в 2013 и первом квартале 2014 года. Данным ведомством в 2013 году проведено 15 контрольных мероприятий. При проведении проверок особое внимание уделено вопросам соблюдения бюджетного законодательства.

В целом эффективность работы ведомства была косвенно подтверждена назначением Болата Жамишева в самом конце 2013 года на позицию министра регионального развития.

В первом квартале 2014 года ведомство несколько снизило темпы работы, отошло на «второй план» при подготовке девальвации тенге. Возможно, это связано с затянувшимся периодом вхождения нового министра Бахыта Султанова в повестку работы ведомства.

Министерство нефти и газа замыкает первую тройку наиболее успешных министерств Республики Казахстан по итогам деятельности за 2013 и первый квартал 2014 года.

Итоги деятельности в нефтегазовой отрасли также позволяют отметить позитивную динамику. В 2013 году объем добычи нефти и газового конденсата составил  81,8 млн. тонн, на 3-х НПЗ республики переработано 14,296 млн. тонн нефти. В целях обеспечения потребностей страны качественными нефтепродуктами продолжаются работы по модернизации и реконструкции НПЗ. Кроме того, прорабатываются концептуальные вопросы строительства четвертого НПЗ.

В сфере газовой промышленности в 2013 году завершен первый этап реализации масштабного проекта «Бейнеу-Бозой-Шымкент», который будет способствовать газификации более 500 населенных пунктов Кызылординской и Южно-Казахстанской областей. В октябре в режиме пуско-наладки в эксплуатацию был запущен участок «Бозой-Шымкент».

Провалом года для нефтяников стала отсрочка запуска Кашаганского месторождения в связи с низким качеством трубопроводной системы. В первом квартале 2014 года была подтверждена невозможность форсированного запуска проекта, более того, появились версии о необходимости полной реконструкции трубопроводной системы, отодвигающей начало запуска проекта на два года. При этом часть оппозиционных СМИ Казахстана обратила внимание на причастность к некачественной сварке труб месторождения компании-подрядчика «Ерсай каспиан контрактор», которую связывают с членами нынешнего Правительства – министром экономики и бюджетного планирования Ерболатом Досаевым и министром охраны окружающей среды и водных ресурсов Нурланом Каппаровым.

Четвертое место в рассматриваемом списке наиболее успешных ведомств/структур по итогам 2013 и первом квартале 2014 года экспертами отведено Канцелярии премьер-министра. Закрытый характер работы структуры, непубличность ее руководителя, а также отсутствие прямых контактов с населением привели к тому, что общий итоговый результат оказался весьма неплохим. В тоже время большие нарекания вызывает качество работы отдельных структурных подразделений Канцелярии – в частности пресс-службы Премьер-министра. По большинству резонансных непопулярных социальных инициатив Правительства в 2013 году своевременных комментариев Премьера казахстанцы так и не услышали. От комментариев по поводу девальвации тенге в феврале 2014 года экс-премьер Серик Ахметов также предпочел воздержаться.

Пятую строчку в списке наиболее эффективных ведомств по итогам 2013 и первого квартала 2014 года заняло Агентство по делам религии, в котором в конце 2013 года сменился руководитель. Им стал Марат Азильханов, который до назначения занимал пост заместителя председателя агентства.

Агентство провело большую работу по систематизации всего конфессионального пространства страны, предпринимало усилия по контролю содержательных аспектов издаваемой и ввозимой религиозной литературы.

Министерство индустрии и новых технологий, возглавляемое Асетом Исекешевым, занимает шестую строчку в списке наиболее эффективных ведомств/структур Правительства. Несмотря на критику звучащую в адрес реализации программы ФИИР, по данным министерства происходит рост темпов промышленного производства. После актуализации (обновления) Карты индустриализации, количество проектов увеличилось до 872.

В 2013 году деятельность Министерства была направлена на системную работу по реализации программы индустриализации. В течение года министр сообщал, что, несмотря на нестабильность в мировой экономике, в рассматриваемом периоде сохранилась положительная динамика в промышленности, за исключением металлургической отрасли ввиду нестабильной работы АО «АрселорМиттал Темиртау».

Главной проблемой министерства продолжает оставаться высокий уровень коррупционных издержек при реализации индустриальных проектов, завышение смет строительства, неполная загруженность запущенных предприятий.

Список ведомств-аутсайдеров в 2013 и первом квартале 2014 года оказался более широким в силу значительного числа непопулярных социальных инициатив Кабинета министров. Открывает «десятку аутсайдеров» Агентство по статистике. Главной претензией Президента к Агентству по статистике стало наличие больших погрешностей в предоставляемых статистических данных. При всем том, что именно Агентство должно «держать руку на пульсе» казахстанской экономики и социальной сферы. На практике же многие социальные показатели не отражают реальной ситуации: много претензий к таким критериям как реальная занятость, уровень инфляции, размеры внутренней миграции и т.п.

В первом квартале 2014 года критика в адрес Агентства была повторена. Кроме того, Президент поручил разработать комплексную систему оценки качества работы акиматов. Однако проект Агентства, состоящий из почти 100 критериев, оценивается экспертным сообществом как чрезвычайно громоздкий, слабо адаптируемый к потребностям текущего мониторинга деятельности региональных администраций.

Итоги деятельности Министерства образования за 2013 год и первый квартал 2014 года послужили причиной того, что эксперты отнесли это ведомство к числу неэффективных. Бесконечные реформы в сфере, на что было указано Президентом страны, являются причиной недовольства граждан страны, и не отражаются на качестве образования. Руководители ведомства и сами отмечают в числе своих проблем низкое качество знаний учащихся, низкую долю трудоустройства выпускников колледжей, высокую степень коррупции в вузах и низкое качество обучения, неэффективность научных исследований, плагиат при написании научных трудов.

По совокупности причин Президентом было принято решение о смене министра образования. Однако и работа нового министра образования вызывает много вопросов. Достаточно сказать, что Аслан Саринжипов даже не имеет опыта преподавательской работы.

Министерство внутренних дел также вошло в десятку ведомств, деятельность которых была оценена как наименее эффективная по итогам 2013 и первого квартала 2014 года. С чем связаны низкие показатели структуры? В первую очередь с коррупцией в органах внутренних дел. По словам руководителей ведомства, в ряде регионов сотрудниками полиции продолжают укрываться преступления, по заявлениям о преступлениях принимаются необоснованные решения об отказе в возбуждении уголовных дел.

Показательны данные, приведенные самим министерством. По результатам деятельности за прошедший год: уволены из органов внутренних дел 56 полицейских, 26 освобождены от занимаемой должности. Только за 4 месяца 2013 года зарегистрировано 374 преступлений, совершенных сотрудниками органов внутренних дел.

Президент заострил внимание на этом вопросе. Он отметил, что «люди в погонах, должны отличаться безупречным поведением и высоким профессионализмом». В своем Послании Глава государства подчеркнул сотрудникам МВД, что  «условия для нормальной работы созданы, и общество вправе ожидать от вас соответствующей отдачи».

Однако в первом квартале 2014 года разразился новый скандал – заместитель генерального прокурора Нурмаханбет Исаев обвинил МВД в фальсификации данных по сбыту наркотиков. Все вместе это указывает на недостаточный уровень организации работы в МВД.

Министерство труда и социальной защиты населения открывает пятерку наименее эффективных ведомств/структур. Данный факт связан в первую очередь со скандалами, сотрясавшими казахстанское общество в 2013 году. В частности, с проведением пенсионной реформы, и инициативой продлить пенсионный возраст женщин с 57 до 63 лет. Провальное информационное сопровождение реформы вынудило Президента заявить о ее отсрочке и привело к отставке министра труда и социальной защиты  населения.

Статистика, приводимая ведомством, по итогам 2013 года, также не может не вызывать вопросов. В частности,  глава ведомства отметила, что в 2013 году повысился уровень занятости населения, работу сегодня имеют около 95% трудоспособных казахстанцев, продолжается реализация программы «Дорожная карта занятости-2020», в рамках которой трудоустроено более 250 тыс. человек. Тем не менее, до сих пор не урегулированным остается вопрос самозанятых, которых на сегодняшний день в Казахстане около 33% от трудоспособного населения. Данная категория населения остается весьма разношерстной, но главной проблемой является вопрос пенсионных отчислений, а точнее их фактического отсутствия.

В пятерке наименее эффективных ведомств Казахстана оказалось и Национальное космическое агентство РК, которое также в 2013 году не избежало громких скандалов с повышенным вниманием общественности страны. Речь идет о ситуации с падением ракетоносителя «Протон» в Кызылординской области. И хотя вины казахстанской стороны в этой ситуации не было, на повестке дня был вопрос о приоритете национальных интересов страны и о состоянии их отстоять казахстанской стороной, в частности, о необходимости сокращения запусков ракет с использованием высокотоксичных видов топлива, негативно влияющих на экологическую обстановку в Казахстане.

По словам заместителя Премьер-Министра РК, в настоящее время «в соответствии с соглашением российская сторона обязалась способствовать поэтапному сокращению пусков ракетоносителей «Протон», которые неблагоприятно влияют на экологическую обстановку в Казахстане». Данное событие вызвало широкий резонанс среди казахстанской общественности, возмущение также подогрела и нечеткая позиция руководства агентства в этой ситуации.

В тройке наименее эффективных ведомств по итогам 2013 и первого квартала 2014 года Министерство здравоохранения. Несмотря на положительные показатели динамики состояния здоровья населения Казахстана, приведенные министерством по итогам 2013 года, нарекания населения страны вызывает доступность лекарственных средств, гарантированных государством. Качество здравоохранения в Казахстане по-прежнему входит в число проблем, волнующих население в первую очередь. Министерство в этом году сотрясли и скандалы, связанные с  отношением к населению, не имеющему возможности оплатить лечение, но имеющим право на гарантированную государством бесплатную медицинскую помощь.

В числе наименее эффективных ведомств Казахстана, по мнению экспертов, и Министерство обороны Казахстана. Данное ведомство относится, по мнению некоторых экспертов, к числу требующих коренных преобразований, в частности речь идет о необходимости государственной военной реформы. Речь в первую очередь идет об армии, на важность роли которой обращал внимание и Глава государства.

Тем не менее, о деятельности министерства обороны в этом направлении, системных преобразованиях, на сегодня речи не ведется. Более того, казахстанские эксперты считают, что внутренние проблемы министерства попросту замалчиваются в силу объективной закрытости структуры. Время от времени, в прессу просачиваются некоторые нелицеприятные детали, в частности, коррупционные скандалы, факты о растущих из года в год разного рода ЧП в армии.

Наиболее резонансным событием первого квартала 2014 года стал арест вице-министра Багдата Майкеева, повлекший смену руководства Министерства обороны. Интересно обратить внимание на то, что большинство коррупционных скандалов в ведомстве связаны с военно-техническим сотрудничеством с Украиной. Взаимодействие с украинскими партнерами зачастую предполагало использование различных «теневых» схем. В этом контексте необходимо отдать должное качественному взаимодействию Комитета национальной безопасности РК и Федеральной службы безопасности РФ, оперативно вскрывающему подобного рода факты.

Эксперты рассчитывают, что новый министр обороны не повторит судьбы своего однофамильца и сможет минимизировать коррупцию в военном ведомстве.

Абсолютным аутсайдером рейтинга, занимающим последнюю строчку наиболее эффективных ведомств/структур Казахстана по итогам 2013 и первому кварталу 2014 года стало Министерство сельского хозяйства, которое сотрясали громкие коррупционные скандалы, и в первую очередь арест вице-министра Муслима Умирьяева. По информации финпола, он обещал предпринимателю победу в тендере за определенную плату. Речь шла о закупе дорогостоящих ветеринарных препаратов.

В целом отрасль сельского хозяйства является одной из наиболее важных стратегических отраслей Казахстана, но из-за отсутствия прозрачности в распределении средств, выделяемых на поддержку сельхозпроизводителей, данное ведомство замыкает рейтинг.

При этом вызывает вопросы отсутствие ротации руководства ведомства – при всем том, что в аналогичных условиях прошла смена министра обороны. Более того, в структуру, столь подверженную коррупции, предполагается вливание почти 3 трлн. тенге до 2020 года. 

Общие выводы

Таким образом, деятельность структурных подразделений Правительства Казахстана по итогам 2013 и первого квартала 2014 года в целом оценивается как «средняя» или «ниже средней». Из максимально возможных 7 баллов, деятельность наиболее успешного ведомства – Министерства Иностранных дел не превысила половины допустимого значения (3,07). Тогда как деятельность Министерства сельского хозяйства, оцененная экспертами как наименее успешная, составила 2,43 балла. Соответственно, разрыв между деятельностью наиболее и наименее успешных ведомств Правительства составил лишь 0,64 балла.

В целом по результатам работы Правительства возникло много вопросов в плане усиления. Для этого необходимы кадры, но все наиболее профессиональные специалисты ушли в профильные структуры Национальной палаты предпринимателей «Атамекен». Фактически НПП стала сейчас «теневым кабинетом», способным вырабатывать решения на более качественном уровне, нежели Кабмин. Правительство можно сейчас представить как «дерево с опавшими листьями».

Поскольку всем министерствам сейчас необходимо соревноваться с НПП «Атамекен», то должен быть решен вопрос с достойной оплатой труда специалистов. Но для этого необходимо, либо оптимизировать структуру министерств, либо увеличивать бюджетные расходы на работу госструктур. Пока же министерства не соответствуют по кадровому потенциалу тем сложным задачам, которые перед ними стоят. В итоге министерства проигрывают борьбу за интересы государства. К тому же, ни одно министерство до сих пор не работает на повышение уровня доверия граждан страны к власти. Между тем это один из ключевых вопросов – деятельность министерств, агентств или их первых руководителей должна вызывать доверие у общества.

Тем не менее, оптимизм внушает то, что на первое место в оценке эффективности структурных подразделений Правительства эксперты ставят такие критерии как успехи в реализации программ и проектов подконтрольной структурой/ ведомством, а также влияние структуры на динамику процессов в подконтрольной сфере (улучшение, ухудшение, застой).

Данный факт позволяет предположить, что понимание успешности структур сегодня не связывается исключительно с качествами руководства, и с их умением налаживать межведомственные контакты, но с системной деятельностью всей организации, которая проявляется в конкретных показателях и динамике. Речь идет об усилении системы работы госорганов в целом, а не об отдельных кадровых назначениях. Министерства могут быть слабы при сильных первых руководителях.

Кроме вопроса кадрового усиления министерств и агентств для повышения эффективности работы Правительства целесообразно обратить внимание на следующие проблемы:

- Публичная закрытость большинства первых руководителей ведомств, и, в том числе, бывшего Премьер-министра. Опыт 2013 и первого квартала 2014 года показал, что структуры Правительства не способны вести качественную и аргументированную информационно-разъяснительную работу, в результате чего даже действительно необходимые реформы наталкиваются на стену социального неприятия. Правительство проиграло борьбу за доверие населения.

- Отсутствие в структуре Канцелярии Премьер-министра отдела мониторинга реализации национальных программ и проектов. В силу этого Правительство не в состоянии объективно оценивать обоснованность государственных затрат по предлагаемым ведомствами проектам, а также отслеживать эти затраты в текущем режиме. Что в свою очередь порождает многочисленные лакуны для коррупционных действий чиновников, как в центральных, так и местных органах власти.

- Повышение ответственности первых руководителей ведомств за кадровую политику одновременно с увеличением полномочий в сфере кадровой политики. Опыт работы Кабинета министров после формирования корпуса «А» госслужащих показал – одного только тестирования потенциальных кандидатов Агентством по делам госслужбы недостаточно для того, чтобы делать заключения о профессионализме чиновника. Не может один и тот же человек с одинаковой эффективностью сегодня работать в структуре МИД РК, а завтра – в Министерстве образования. Тестирование госслужащих должно быть дополнено и такими критерием как «профессиональная специализация» кандидата.

- Отсутствие ревизии ранее реализованных программ и проектов развития министерств и агентств. Отсутствие публичной информации о причинах провала ранее разрабатываемых программ обрекает ведомства на «ходьбу по кругу». Провалы в реализации старых инициатив, программ и проектов генерируют появление новых, еще более масштабных, программ. Но методология разработки, реализации и контроля остается прежней – а, соответственно, они также обречены на провал. Так, например, Правительство заявило о начале второго этапа реализации ГП ФИИР, но при этом не подведены итоги первого. Аналогичным образом не сделано выводов по программе создания кластеров в экономике, программе создания социально-предпринимательских корпораций, программе «30 корпоративных лидеров».

Таким образом, можно сделать вывод, что ресурсы для повышения эффективности работы министерств и агентств Правительства РК использованы не в полной мере. Вскрытие многочисленных фактов коррупции не привело к ротации первых руководителей ведомств. Многие структуры продолжают рассматриваться их первыми руководителями как «приватизированные» структуры, что увеличивает коррупционные риски.

Эксперты отмечают, что возвращение Карима Масимова на позицию Премьер-министра оставляет шансы для восстановления доверия к Правительству. В тоже время новому главе правительства необходимо действовать жестко и быстро, чтобы переломить негативное восприятие Правительства, сформированное по итогам его работы в 2013 и первом квартале 2014 года.

Исследовательское агентство «Рейтинг.kz» намерено и дальше отслеживать работу министерств и агентств Правительства РК. Следующий отчет – по результатам работы ведомств во втором квартале 2014 года, — будет представлен в июле.